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2007年第二期  
 
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课标教材出版招投标的几个特性

——兼与米加德先生商榷

刘棣辉
摘 要: 2005年6月22日国家发展和改革委员会、新闻出版总署、教育部发布了《中小学教材出版招标投标试点实施办法(修订)》(简称“办法”),米加德先生撰写了《课标教材出版招标的理性思考》一文,认为这种新的招投标形式法律依据和理性不足。本文针对米先生的观点,对作为“办法”法律依据的《出版管理条例》《中华人民共和国招标投标法》等法律法规的相关条文进行了重点分析,阐述了新制度的合法性。同时结合教材实验中的具体情况,得出了对课标教材出版招投标原有的模式进行改革不仅合理而且必要的结论。
关键词: 新课程标准 教材 出版招投标


 
                      (武汉出版社,武汉,430072) 
 [中图分类号] G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853(2007)02-0057 -04
  [Abstract]  On June 22,2005,Chinese government released a new regul ation for bidding of the update textbook. Mr. Mi Jiade wrote an articl e about it. He said that the new regulation was not fit for the publis hing actuality,and it would do harm to the update textbook developers' benefit. But I don't think Mr. Mi Jiade's viewpoint is right. The new regulation is based on the legal provisions of the publishing and the bidding. It is an innovation to the old constitution. Since the new r ule is legitimate necessary and reasonable, we should go by it. [Key words] Standards of new curriculums Textbook Bidding of publis hing
  2005年6月22日,国家发展和改革委员会、新闻出版总署、教育部发布了《中小学教材出版招标投标试点实施办法(修订)》[1](以下简称《办法》)。笔者认为这一《办法》的发布,标志着我国教材出版改革向前又迈进了一大步。作为出版工作者特别是教育出版工作者,必须认真学习,以满足工作的需要。下面就笔者个人学习心得,结合米加德先生《课标教材出版招标的理性思考》[2]一文,谈几点不同意见。
  1 课标教材招标的合法性
  米加德先生文中,认为课标教材招标法律依据不足,主要理由有二。
  第一,《出版管理条例》第三十一条[3]规定,教材招标主体是省级以上人民政府出版行政部门、教育行政部门和价格主管部门,而《办法》中规定的招标主体为省级人民政府。主体不合法。
  第二,新课标教材已由教育部招过标了,省级人民政府再组织招标属于二次招标,不仅损害了招标的权威性,对原投标单位也显失公平。
  笔者认为,米先生没有真正理解《办法》的内涵。
  首先,《办法》的全称是《中小学教材出版招标投标试点实施办法(修订)》,而不是米先生文中所称的《中小学教材出版招标投标实施办法(修订)》。既然是试点,就说明它只是教材招投标制度建设的第一步,名称已申明为“实施办法 ”,法律授权就只适用《出版管理条例》第三十一条的后一部分所指而不是米先生所称的该条的前一部分所指。国家发改委、新闻出版总署、教育部共同规定在部分试点地区,依据《中华人民共和国招标投标法》[4]和《出版管理条例》试行教材招投标制度,正是履行其法律授权的行为。规定试点地区的最高行政机关为招标主体,充分体现了中央各部委对此项工作的慎重态度。省级人民政府的招标主体资格由相关部委的联合授权产生,而相关部委的联合授权资格经由《中华人民共和国招标投标法》和《出版管理条例》授权产生,法律逻辑关系和授权层次是十分明晰的。
  其次,《办法》第七条明确规定:“招标项目是指纳入招标的中小学教材在试点省、自治区、直辖市范围内印制和供货的权责。”这就是说,该招投标的范围仅限于“印制”和“供货”两项权责。而国家教育部组织的新课标教材招标,主要内容是立项招标和编写招标,并未涉及印制和供货范畴。因此,所谓教材出版“ 二次招标”,实际上是不存在的。
  2 课标教材招标的必要性
  米先生认为课标教材是由教材编写出版单位投资开发的,现在即将进入赢利期,这时候政府部门将其拿出来招标,“必然带来极大的负面影响”。这种观点笔者不敢苟同。
  这次教材招投标改革,国家发改委、新闻出版总署、教育部的目的明确:就是要通过透明化的操作,进一步降低教材成本,剔除虚浮消耗,减轻学生负担。这无疑也是当前广大学生与学生家长的一致呼声。作为出版人,想读者所想,急读者所急,是基本的职业操守,怎能为了个人或小团体的经济利益,不惜影响甚至损害国家的教育大计和惠民政策呢?
  本世纪初,国家教育部为了引进竞争机制,提高教育质量,开展了“一标多本” 的课标教材开发立项、编写招投标工作。最突出特点就是:打破了基础教育教材人教社一统天下的局面,任何具备能力和资质者均可以参与开发工作。一些出版单位以此为契机,纷纷开发出课标教材,其中部分优秀教材不仅获得教育部通过,还给开发单位带来了较好的社会效益和经济效益。但是,这种不同于大纲教材的课标教材开发模式本身存在一些问题。
  第一,政府权力上的缺位。课标教材的选定权集中在教育部一家,而国家教材选定还涉及计划、出版、物价等多方面公共权力内容。教育部如果统,就是越权;如不统,就是缺位。所以在实践中,这个管理上存在的问题直接影响着课标教材的推广使用。
  第二,法律依据的缺失。课标教材选定的法律依据仅是教育部内部的文件。这种文件由于没有严格制定审批程序,不仅在国家法律体系中的地位较低,公信力不足,而且本身存在一些硬伤。比如该文件自始至终没有规定课标教材编写者在获知教材未通过后的权利。这种缺乏法律救济途径的文件是存在严重漏洞的。第三,信息的非充分透明诱发的资源浪费。新课标教材的编写招投标,实际上并没有严格按照《中华人民共和国招标投标法》进行,有很多旧有审批制的烙印。按照相关法律规定,招标只能有两种形式:公开招标和邀请招标。新课标教材编写就属于公开招标。这种招标,应当发布招标公告,即通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介向全体公众发布并编制相应招标文件。但第一轮新课标教材编写招标没有完全按程序执行。无论是最早的招标,还是最后的中标,出版界对其过程都知之寥寥,更不要说公众了。这种向社会公众表达信息的不充分导致编写未通过及准备编写单位产生了种种误解:有的认为得靠关系,到处找所谓能在部里说上话的人做工作;有的认为要靠经济实力,声称“新课标教材就是要用钱砸出来”;还有的认为得靠名人效应,不管专业相关不相关,先拉个院士当主编再说。一时间八仙过海,各显其能。在这些“努力工作”的背后,大量的出版人力、物力被消耗在与教材编写无关的领域,造成资源的浪费。
  另外,考虑到教学计划和评价标准的统一,同一课标下的教材版本也不宜过多(这点对于编写出版单位作出是否介入该领域的决策时也是非常重要的)。可惜,招标方也未向公众明示这点。编写出版单位获知的信息只是“只要通过审定,就能出版发行”。结果通过审定的新课标教材,多的科目有上十个版本,少的也有三五个版本[5],涉及的出版单位有大几十家,适用的范围也很乱。甚至出现一所中学,初高中语文、政治分用四个出版单位教材的尴尬局面。这种情况就不仅仅是出版资源的浪费了,它还造成教学资源的空耗,影响学生的学习适应力。
  第四,个别出版单位急功近利的行为的确给读者利益带来了损害并直接导致部分商业腐败。新课标教材的立项开发,本身投入并不多,造成课标教材“天价”开发费的真正原因,在于部分出版单位的急功近利。一些大局感不强的出版社把新课标教材开发看成是一轮新的“跑马圈地”,只要能够获批,就是铁杆庄稼,永世享用。因此不考虑投入产出比,为了通过,不惜代价。不只一家出版社为了加快教材试用进度,把实验区内的全员教师培训(不仅仅是教材培训)的工作全包下来。教师培训费用本应是列入政府公共服务文教支出中的专门款项,让出版单位来包,且不说这是一种越权行为,仅每年的费用都不是个小数。出版单位一般都是企业,企业是需要经济回报的。鉴于前期投入成本的巨大,有的出版单位就开始打教材的主意了。诚然,教材的定价有国家标准,但我们可以做一个比对,一套最便宜版本的新课标教材的定价仍然高于人教社老大纲教材很多。大开本,四号字,全彩版,多印张几乎成了新课标教材的共同点。在不考虑阅读美感的情况下,学生学到同样知识点的成本激增,课改前后教材定价直观性的显著变化,成为家长孩子不满的重要诱因。
  各地教材的使用权一般均掌握在教育行政部门手中。为了扩大使用面,尽快收回投资,个别出版单位(尤其是个别挂靠在出版单位名下开发教材的私人工作室)在市场运作时不择手段,把打通当地教育行政部门作为“工作”的重点。在2006 年全国“反商业贿赂”风潮中,就出现过这样的案例。
  综上所述,新课标教材的编写招投标工作,在取得重大成绩的同时,也带来了很多新的问题,有的还是体制本身无法克服的。有鉴于此,到2005年,国家教育部基本上暂停了新课标教材的开发,并开始与相关部门一起研究如何调整现有新课标教材的品种体系。这次新的课标教材出版发行招投标试点,即是国家有关部门经集体研究后对原有课标教材开发工作的“扬弃”,是国家课程改革工作进入攻坚阶段后应该而且必须做的一件事。
  3 课标教材招标的合理性
  第一,课标教材公开招标是明确教材自身基本使命的需要。“谁投资,谁受益” 是一般商业行为的惯例,但这并不适用于教材这一特殊商品。在我们国家,无论谁投资于教材,首先必须保证学生是最大的受益者,尔后才能谈及其他。原有的课标教材使用推广模式,没有充分考虑到学生的利益,曲解了主要受益人的范围,因此需要这一新的模式对其加以优化。
  第二,课标教材公开招标可以进一步减轻学生负担。根据试点地区的经验,课标教材出版发行施行招标后,采购成本可以降低3%—5%[6],平均一本书可以降低两毛钱。千万别小看这两毛钱,仅以武汉地区计算,如果实行课标教材公开招标,每季就能节约教材采购费约140万元(相当于孩子们一季的计算机培训费),推广到全国,数字就更可观了。这与中央倡导的节约型社会理念,是完全一致的。第三,课标教材公开招标有利于建立一个公平、公正、公开、和谐的教材使用环境。实行公开招标后,课标教材的选定、印刷、发行、使用都是在阳光下进行,受到社会和法律的实时监督。不仅可以避免“暗箱”操作诱发的种种违法犯罪可能,更重要的是,改变人民群众因前段工作的失误而对教育产生的不信任感,重塑教育事业的崇高形象。
  第四,课标教材的公开招标对教材质量的提高很有帮助。实行公开招标后,除了组织一个精干的竞标小组外,出版单位可以将全部精力放在教材的编写、反馈、修订和提高上。这与原来把主要精力放在与各方面沟通和市场拓展的做法相比,教材质量是不可同日而语的。另外,由于这次招标是分地域进行的,参与听证的代表又来自教学、教研、教育行政、家长、学生多个层面,更注重教材地域特点和实用性,有效地弥补了原模式评审专家决定一切,重学术性而对实际使用重视不够造成的弊端。
  第五,课标教材的公开招标有助于出版资源的合理配置和教材出版事业的健康、有序、和谐发展。诚然,在课标教材的公开招标制度实施后,一大批由于前期误判、投入过大导致教材成本过高的出版单位会退出竞争,这对其自身来说是很痛苦的。但从教材出版的大局来看,未尝不是一种分娩前喜悦的阵痛。通过课标教材招投标改革,留在圈内的是资本雄厚、编校质量高、管理现代化的真正适合出版课标教材的出版单位。退出竞争的出版单位可以把用于教材后期开发的巨额资金投入到更擅长的出版领域,从而达到出版资源的优化。原来教材领域的全方位 “搏斗”将会演变成手持标书的“智斗”,更符合教材出版事业健康、有序、和谐的发展要求。
  时代潮流,浩浩荡荡。在关系国家出版业发展的新法规、新政策出台时,是局限于小团体(下转53页)(上接59页)的短期利益,还是做一些有利于读者的工作?我想后者才是教育出版工作者应该作出的选择。
  参考文献
  [1]发改经体(2005)1088号文:国家发展改革委、新闻出版总署、教育部颁发的《关于印发〈中小学教材出版招标投标试点实施办法(修订)〉和〈中小学教材发行招标投标试点实施办法(修订)〉的通知》
  [2]米加德.课标教材出版招标的理性思考[J].出版科学,2006(1) [3]国务院第343号令[Z],2001年12月25日颁布
  [4]中华人民共和国主席令第21号[Z],1999年8月30日颁布 [5]湖北省新华书店2006年春季中小学教材征订目录[Z]
  [6]浙江省中小学教材出版发行招标投标网http://jczb.zjjk.net. (收稿日期:2007-01-15)
  
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